Trump thực sự có thể sa thải Chủ tịch Fed Powell không?

Hiểu về Cơ chế Quyền lực Tổng thống và Sự độc lập của Cục Dự trữ Liên bang

Câu hỏi liệu một Tổng thống Hoa Kỳ có thể cách chức một Chủ tịch Cục Dự trữ Liên bang (Fed) đương nhiệm như Jerome Powell hay không là một vấn đề phức tạp, bám rễ sâu trong luật hiến pháp, giải thích luật định và các chuẩn mực thể chế lâu đời. Câu hỏi này trở nên đặc biệt nổi bật khi một cựu Tổng thống, người vốn nổi tiếng với những chỉ trích trực tiếp nhằm vào Fed, có dấu hiệu tiềm năng quay trở lại nắm quyền. Các thị trường dự đoán (prediction markets) như Polymarket cung cấp một cái nhìn thực tế đầy thú vị về những suy đoán của công chúng và giới thạo tin đối với một sự kiện như vậy, với xác suất biến động phản ánh khả năng xảy ra của một vụ cách chức. Để thực sự hiểu được các động lực thị trường này, người ta phải đi sâu vào các hạn chế pháp lý cụ thể và các tiền lệ lịch sử chi phối mối quan hệ giữa nhánh hành pháp và ngân hàng trung ương của quốc gia.

Cấu trúc của Cục Dự trữ Liên bang và Tính tự chủ có chủ đích

Hệ thống Cục Dự trữ Liên bang, được Quốc hội thành lập vào năm 1913, được thiết kế với mức độ độc lập đáng kể khỏi ảnh hưởng chính trị. Sự độc lập này được coi là yếu tố then chốt cho một chính sách tiền tệ hiệu quả, cho phép Fed đưa ra các quyết định dựa trên dữ liệu kinh tế và các mục tiêu ổn định dài hạn thay vì các áp lực chính trị ngắn hạn.

Các yếu tố chính góp phần vào quyền tự chủ này bao gồm:

• Nhiệm kỳ so le: Bảy thành viên của Hội đồng Thống đốc được bổ nhiệm với nhiệm kỳ 14 năm, được sắp xếp so le nhau, có nghĩa là một Tổng thống không thể nhanh chóng bổ nhiệm một hội đồng hoàn toàn mới.
• Nhiệm kỳ của Chủ tịch: Chủ tịch và Phó Chủ tịch được Tổng thống bổ nhiệm từ trong số các Thống đốc đương nhiệm với nhiệm kỳ bốn năm, có thể gia hạn. Trong khi nhiệm kỳ Chủ tịch của họ gắn liền với nhiệm kỳ tổng thống, thì nhiệm kỳ Thống đốc 14 năm cơ bản của họ vẫn tồn tại. Ví dụ, Jerome Powell ban đầu được Tổng thống Obama bổ nhiệm làm Thống đốc vào năm 2012, sau đó được Tổng thống Trump bổ nhiệm làm Chủ tịch vào năm 2018, và được Tổng thống Biden tái bổ nhiệm làm Chủ tịch vào năm 2022. Nhiệm kỳ Thống đốc của ông kéo dài đến năm 2028.
• Nguồn vốn: Fed tự chủ về tài chính thông qua các nghiệp vụ thị trường mở, phần lớn độc lập với các khoản phân bổ ngân sách từ Quốc hội, giúp bảo vệ cơ quan này tốt hơn trước các đòn bẩy chính trị.

Cấu trúc này nhấn mạnh một nỗ lực có tính toán nhằm bảo vệ chính sách tiền tệ khỏi những làn sóng thay đổi của chính trị bầu cử, hướng tới các quyết định có lợi cho sức khỏe dài hạn của nền kinh tế hơn là các lợi ích chính trị ngắn hạn.

Rào cản Pháp lý: Cách chức "Vì lý do chính đáng"

Rào cản pháp lý chính đối với việc một Tổng thống cách chức Chủ tịch Fed nằm ở điều khoản "vì lý do chính đáng" (for cause) của Đạo luật Dự trữ Liên bang. Không giống như các bộ trưởng nội các, những người phục vụ theo ý muốn của Tổng thống và có thể bị cách chức vì bất kỳ lý do gì hoặc không vì lý do nào cả, các thành viên của các cơ quan độc lập, bao gồm Hội đồng Thống đốc Cục Dự trữ Liên bang, chỉ có thể bị cách chức vì những lý do cụ thể đã được pháp luật quy định.

Đạo luật Dự trữ Liên bang (12 U.S.C. § 242) quy định rằng một Thống đốc Hội đồng Dự trữ Liên bang "có thể bị Tổng thống cách chức vì lý do chính đáng". Cụm từ có vẻ đơn giản này mang trọng lượng pháp lý sâu sắc, phần lớn được diễn giải thông qua một vụ kiện mang tính bước ngoặt của Tòa án Tối cao: Humphrey's Executor v. United States (1935).

Vụ kiện Humphrey's Executor v. United States (1935)

Quyết định này của Tòa án Tối cao là nền tảng để hiểu về các giới hạn quyền lực cách chức của Tổng thống đối với những người đứng đầu cơ quan độc lập. Vụ kiện liên quan đến nỗ lực của Tổng thống Franklin D. Roosevelt nhằm cách chức William Humphrey khỏi Ủy ban Thương mại Liên bang (FTC). Humphrey, một đảng viên Cộng hòa bảo thủ, đã không đồng ý với các chính sách New Deal của Roosevelt. Roosevelt đã cách chức ông, viện dẫn những bất đồng về chính sách.

Tòa án Tối cao đã nhất trí phán quyết chống lại Roosevelt, thiết lập một sự phân biệt quan trọng:

• Các quan chức hành pháp thuần túy: Tổng thống có quyền lực vô hạn trong việc cách chức các quan chức thực hiện các chức năng hành pháp thuần túy (ví dụ: các thành viên nội các).
• Các quan chức bán lập pháp/bán tư pháp: Tổng thống không có quyền lực vô hạn trong việc cách chức các quan chức của các cơ quan độc lập thực hiện các chức năng bán lập pháp (xây dựng quy tắc) hoặc bán tư pháp (xét xử). Những quan chức này chỉ có thể bị cách chức "vì lý do chính đáng".

Tòa án xác định rằng các chức năng của FTC là "bán lập pháp và bán tư pháp", và do đó, các ủy viên của cơ quan này không phải là "quan chức hành pháp thuần túy". Tiền lệ này áp dụng trực tiếp cho Cục Dự trữ Liên bang, cơ quan cũng thực hiện các chức năng vượt ra ngoài nhiệm vụ hành pháp thuần túy, bao gồm thiết lập chính sách tiền tệ (bán lập pháp) và giám sát các ngân hàng (bán tư pháp).

Giải thích về "Lý do chính đáng"

Điều gì cấu thành "lý do chính đáng" để cách chức? Các học giả pháp lý và các diễn giải của tòa án trong quá khứ thường giới hạn ở:

• Kém hiệu quả: Sự thiếu năng lực hoặc khả năng thực hiện nhiệm vụ một cách rõ ràng.
• Bỏ bê nhiệm vụ: Không thực hiện các trách nhiệm chính thức.
• Sai phạm trong công vụ: Hành vi sai trái, tham nhũng hoặc các hành vi bất hợp pháp liên quan đến nhiệm vụ chính thức.

Quan trọng là, "lý do chính đáng" đã liên quán được diễn giải một cách nhất quán là không bao gồm các bất đồng về chính sách hoặc sự không hài lòng của Tổng thống đối với các quyết định kinh tế hoặc quản lý của người đứng đầu cơ quan độc lập. Nếu một Tổng thống có thể cách chức Chủ tịch Fed chỉ vì họ không đồng ý với các quyết định về lãi suất, toàn bộ nguyên tắc về sự độc lập của Fed sẽ bị hủy hoại.

Thực tế Chính trị và Thể chế của một Nỗ lực Cách chức

Ngay cả khi một Tổng thống cố gắng cách chức một Chủ tịch Fed dựa trên các bất đồng chính sách, hành động này sẽ ngay lập tức gây ra một cuộc khủng hoảng hiến pháp và thể chế nghiêm trọng với những hệ lụy sâu rộng.

Các kịch bản tiềm năng và hậu quả:

1. Cách chức trực tiếp và Thách thức pháp lý:

   • Hành động của Tổng thống: Tổng thống ban hành một sắc lệnh hành pháp hoặc thư nhằm cách chức Chủ tịch Fed.
   • Phản ứng của Chủ tịch: Chủ tịch Fed có khả năng sẽ từ chối rời bỏ chức vụ, khẳng định tính bất hợp pháp của việc cách chức. Điều này sẽ tạo ra một tình huống chưa từng có tiền lệ, nơi hai cá nhân cùng tuyên bố mình là người đứng đầu hợp pháp của Fed.
   • Trận chiến pháp lý: Vấn đề gần như chắc chắn sẽ được đưa trực tiếp lên Tòa án Tối cao. Với tiền lệ mạnh mẽ từ vụ Humphrey's Executor, hầu hết các chuyên gia pháp lý tin rằng một nỗ lực như vậy sẽ bị bác bỏ.
   • Tác động kinh tế: Sự không chắc chắn được tạo ra bởi một tranh chấp như vậy sẽ gây ra những làn sóng chấn động qua các thị trường tài chính, có khả năng dẫn đến biến động đáng kể, một cuộc tháo chạy tiềm năng khỏi đồng đô la và cuộc khủng hoảng niềm tin vào quản trị kinh tế của Hoa Kỳ.
   • Thiệt hại thể chế: Ngay cả khi không thành công, nỗ lực này cũng sẽ gây tổn hại nghiêm trọng đến nhận thức về tính độc lập của Fed và chính trị hóa ngân hàng trung ương, khiến các quyết định chính sách trong tương lai của cơ quan này có khả năng kém hiệu quả hơn.

2. Từ chức dưới áp lực:

   • Mặc dù Tổng thống không thể sa thải Chủ tịch Fed một cách hợp pháp vì lý do chính sách, áp lực chính trị dữ dội về mặt lý thuyết có thể dẫn đến việc Chủ tịch từ chức. Tuy nhiên, một Chủ tịch quyết tâm duy trì tính độc lập của Fed có thể coi việc từ chức đó là sự đầu hàng, tạo ra một tiền lệ nguy hiểm.
   • Jerome Powell đã nhiều lần khẳng định tính độc lập của Fed và cam kết đối với nhiệm vụ của mình, gợi ý rằng ông có thể sẽ chống lại sự can thiệp chính trị không đáng có.

3. Không tái bổ nhiệm:

   • Đây là cách trực tiếp và hợp pháp nhất để một Tổng thống gây ảnh hưởng đến Chủ tịch Fed. Khi nhiệm kỳ bốn năm của một Chủ tịch kết thúc, Tổng thống có quyền đề cử một Chủ tịch mới hoặc tái bổ nhiệm người đương nhiệm. Đây là cách các tổng thống thường định hình ban lãnh đạo của Fed theo sở thích chính sách của họ. Nhiệm kỳ hiện tại của Jerome Powell với tư cách là Chủ tịch sẽ kết thúc vào tháng 5 năm 2026.

Lập trường Lịch sử của Donald Trump đối với Jerome Powell

Nhiệm kỳ tổng thống của Donald Trump được đánh dấu bằng những chỉ trích thường xuyên và gay gắt đối với Cục Dự trữ Liên bang và cá nhân Jerome Powell. Trump thường gây áp lực buộc Fed phải hạ lãi suất, đặc biệt là trong giai đoạn kinh tế mở rộng, lập luận rằng lãi suất cao hơn đang kìm hãm tăng trưởng kinh tế và làm đồng đô la mạnh lên, gây bất lợi cho xuất khẩu của Hoa Kỳ.

• Các chỉ trích chính:
  • Tăng lãi suất: Trump liên tục gọi việc tăng lãi suất của Fed là "nực cười", "điên rồ" và là "mối đe dọa lớn nhất của tôi". Ông lập luận rằng Fed đang tăng lãi suất quá nhanh, gây hại cho kinh tế Mỹ và khiến nước này rơi vào thế bất lợi trên toàn cầu.
  • Thắt chặt định lượng (QT): Việc Fed giảm bảng cân đối kế toán cũng thu hút sự phẫn nộ của ông, vì ông tin rằng nó làm thắt chặt thêm các điều kiện tài chính một cách không cần thiết.
  • Tác động đến thành công chính trị: Trump đã liên kết rõ ràng các chính sách của Fed với vị thế chính trị của chính mình, cho rằng Fed đang làm suy yếu các thành tựu kinh tế của ông.

Những tuyên bố công khai này, mặc dù phản ánh sự thất vọng của một Tổng thống, cũng làm nổi bật sự căng thẳng giữa mong muốn chính trị về các kết quả kinh tế và nhiệm vụ của ngân hàng trung ương về ổn định giá cả và tối đa hóa việc làm, độc lập với chu kỳ bầu cử. Mặc dù Trump đã cân nhắc việc cách chức Powell, cuối cùng ông đã không thực hiện hành động đó trong nhiệm kỳ đầu tiên của mình, có lẽ do các rào cản pháp lý và chính trị đáng kể.

Vai trò của Thị trường Dự đoán trong việc Đánh giá Khả năng này

Các thị trường dự đoán như Polymarket tổng hợp niềm tin của nhiều cá nhân, chuyển đổi thông tin và ý kiến đa dạng thành một xác suất có thể định lượng được. Khi một thị trường cho thấy xác suất cao cho việc "Trump cách chức Powell", điều đó cho thấy một số lượng đáng kể những người tham gia tin rằng sự kiện này có khả năng xảy ra, bởi vì:

• Giải thích pháp lý: Họ tin rằng Trump có thể thử thực hiện bất kể tính hợp pháp, hoặc bối cảnh pháp lý có thể được giải thích lại.
• Áp lực chính trị: Họ dự báo một kịch bản nơi áp lực chính trị to lớn dẫn đến việc Powell từ chức.
• Thông tin sai lệch/Suy nghĩ cảm tính: Một bộ phận các nhà giao dịch có thể bị thúc đẩy bởi định hướng chính trị hơn là phân tích khách quan.

Ngược lại, xác suất thấp phản ánh sự hiểu biết chung về các rào cản pháp lý và thể chế đáng kể. Biến động trên các thị trường này thường được thúc đẩy bởi:

• Tuyên bố công khai: Các bình luận mới từ Trump hoặc các cố vấn của ông liên quan đến Fed.
• Dữ liệu thăm dò ý kiến: Những thay đổi trong tỷ lệ đặt cược bầu cử tổng thống.
• Phân tích pháp lý: Các diễn giải pháp lý mới hoặc các cuộc thảo luận từ các chuyên gia.
• Điều kiện kinh tế: Những thay đổi về lạm phát, thất nghiệp hoặc lãi suất có thể kích động các phản ứng mạnh mẽ hơn từ tổng thống.

Các thị trường này hoạt động như một phong vũ biểu năng động, phản ánh không chỉ khả năng lý thuyết mà còn cả ý chí chính trị được cảm nhận và rủi ro liên quan đến một hành động hành pháp chưa từng có như vậy. Chúng không dự đoán tính hợp pháp của việc cách chức, mà là khả năng xảy ra một nỗ lực và thành công tiềm năng của nó thông qua các phương tiện khác nhau (bao gồm cả việc từ chức dưới áp lực).

Ngoài vị trí Chủ tịch: Ảnh hưởng rộng lớn của Tổng thống đối với Fed

Ngay cả khi không có quyền cách chức Chủ tịch Fed ngay lập tức, một Tổng thống vẫn nắm giữ ảnh hưởng đáng kể đối với định hướng dài hạn của Cục Dự trữ Liên bang. Ảnh hưởng này chủ yếu đến từ:

• Bổ nhiệm vào Hội đồng Thống đốc: Một Tổng thống có thể bổ nhiệm các Thống đốc mới khi có chỗ trống. Với nhiệm kỳ 14 năm, các chỗ trống này không thường xuyên xảy ra, nhưng qua hai nhiệm kỳ, một Tổng thống có thể bổ nhiệm đa số thành viên của Hội đồng. Những lần bổ nhiệm này định hình thành phần ý thức hệ và xu hướng chính sách của Fed trong nhiều năm.
• Tái bổ nhiệm Chủ tịch: Như đã đề cập, Tổng thống chọn tái bổ nhiệm Chủ tịch đương nhiệm hoặc đề cử một người mới từ Hội đồng Thống đốc khi nhiệm kỳ bốn năm của Chủ tịch kết thúc.
• Áp lực công luận và Đối thoại: Mặc dù không mang tính ràng buộc pháp lý, nhưng những chỉ trích và đối thoại công khai nhất quán từ Tổng thống có thể gây áp lực lên Fed và ảnh hưởng đến nhận thức của công chúng về các chính sách của cơ quan này.

Nguyên tắc Độc lập Bất di bất dịch

Tóm lại, triển vọng của việc một Tổng thống Hoa Kỳ cách chức một Chủ tịch Cục Dự trữ Liên bang một cách hợp pháp vì những bất đồng chính sách là cực kỳ thấp, gần như là không thể, dưới các diễn giải hiến pháp và luật định hiện hành. Tiền lệ Humphrey's Executor là một lá chắn vững chắc cho tính độc lập của các cơ quan liên bang như Fed. Một nỗ lực cách chức chắc chắn sẽ dẫn đến một cuộc xung đột hiến pháp sâu sắc, một cuộc chiến pháp lý mà hầu hết các chuyên gia tin rằng Tổng thống sẽ thua cuộc, cùng với sự gián đoạn kinh tế và thể chế nghiêm trọng.

Mặc dù một Tổng thống có thể gây áp lực, gây ảnh hưởng đến các cuộc bổ nhiệm và cuối cùng là chọn người lãnh đạo Fed sau khi nhiệm kỳ của Chủ tịch kết thúc, nhưng việc cách chức "vì lý do chính đáng" ngay lập tức đối với một Chủ tịch đương nhiệm vì những khác biệt về chính sách tiền tệ vẫn là một bước đi quá xa đối với quyền lực tổng thống. Cơ chế này được thiết kế để bảo vệ tính liêm chính và sự ổn định của ngân hàng trung ương quốc gia khỏi những ý muốn chính trị nhất thời. Do đó, các xác suất phản ánh trên thị trường dự đoán phải được hiểu trong khuôn khổ pháp lý và thể chế phức tạp này, có tính đến cả mong muốn chính trị và những rào cản to lớn đối với việc hiện thực hóa nó.