آیا ترامپ واقعا می‌تواند رئیس فدرال رزرو پاول را برکنار کند؟

درک مکانیسم‌های قدرت ریاست‌جمهوری و استقلال فدرال رزرو

این پرسش که آیا رئیس‌جمهور ایالات متحده می‌تواند رئیس وقت فدرال رزرو مانند جروم پاول را برکنار کند، مسئله‌ای پیچیده است که ریشه در حقوق قانون اساسی، تفسیرهای قانونی و هنجارهای نهادی دیرینه دارد. این پرسش به‌ویژه زمانی اهمیت پیدا می‌کند که یک رئیس‌جمهور سابق، که به انتقادات مستقیم از فدرال رزرو شهرت دارد، سیگنال‌هایی مبنی بر بازگشت احتمالی به قدرت ارسال می‌کند. بازارهای پیش‌بینی (Prediction Markets) مانند پلی‌مارکت (Polymarket)، نگاهی جذاب و لحظه‌ای به گمانه‌زنی‌های عمومی و آگاهانه درباره چنین رویدادی ارائه می‌دهند و نوسانات احتمالات در این بازارها، بازتاب‌دهنده شانس وقوع برکناری از دیدگاه فعالان بازار است. برای درک واقعی این پویایی‌های بازار، باید در محدودیت‌های قانونی خاص و سوابق تاریخی حاکم بر رابطه بین قوه مجریه و بانک مرکزی این کشور دقیق شد.

ساختار فدرال رزرو و استقلال هدفمند آن

سیستم فدرال رزرو که توسط کنگره در سال ۱۹۱۳ تأسیس شد، با درجه قابل توجهی از استقلال از نفوذ سیاسی طراحی شده است. این استقلال برای سیاست‌گذاری پولی مؤثر، حیاتی تلقی می‌شود و به فدرال رزرو اجازه می‌دهد تا تصمیمات خود را بر اساس داده‌های اقتصادی و اهداف ثبات بلندمدت اتخاذ کند، نه فشارهای سیاسی کوتاه‌مدت.

عناصر کلیدی که به این خودمختاری کمک می‌کنند عبارتند از:

• دوره‌های متناوب (Staggered Terms): هفت عضو شورای حکام برای دوره‌های ۱۴ ساله منصوب می‌شوند که به‌صورت متناوب تنظیم شده‌اند؛ به این معنی که یک رئیس‌جمهور نمی‌تواند به سرعت کل اعضای شورا را تغییر داده و افراد جدیدی منصوب کند.
• دوره ریاست: رئیس و نایب‌رئیس توسط رئیس‌جمهور از میان حکام فعلی برای دوره‌های چهار ساله (قابل تمدید) انتخاب می‌شوند. در حالی که دوره ریاست آن‌ها با چرخه ریاست‌جمهوری مرتبط است، دوره ۱۴ ساله اصلی آن‌ها به‌عنوان حاکم (Governor) همچنان پابرجاست. برای مثال، جروم پاول ابتدا در سال ۲۰۱۲ توسط پرزیدنت اوباما به عنوان حاکم منصوب شد، سپس در سال ۲۰۱۸ توسط پرزیدنت ترامپ به ریاست رسید و در سال ۲۰۲۲ توسط پرزیدنت بایدن مجدداً در این سمت ابقا شد. دوره او به‌عنوان حاکم تا سال ۲۰۲۸ ادامه دارد.
• تأمین مالی: فدرال رزرو از طریق عملیات بازار باز خود به‌صورت خودگردان تأمین مالی می‌شود و تا حد زیادی از بودجه‌های مصوب کنگره مستقل است، که این امر آن را بیش از پیش در برابر اهرم‌های فشار سیاسی مصون می‌سازد.

این ساختار بر تلاشی آگاهانه برای محافظت از سیاست‌های پولی در برابر جریانات متغیر سیاست‌های انتخاباتی تأکید دارد و هدف آن اتخاذ تصمیماتی است که به جای دستاوردهای سیاسی کوتاه‌مدت، به نفع سلامت بلندمدت اقتصاد باشد.

مانع قانونی: برکناری «با دلیل موجه» (For Cause)

اصلی‌ترین مانع قانونی برای برکناری رئیس فدرال رزرو توسط رئیس‌جمهور در بند «دلیل موجه» در قانون فدرال رزرو نهفته است. برخلاف وزرای کابینه که به خواست رئیس‌جمهور خدمت می‌کنند و می‌توانند به هر دلیلی یا بدون هیچ دلیلی برکنار شوند، اعضای نهادهای مستقل، از جمله شورای حکام فدرال رزرو، تنها به دلایل خاص و تعریف‌شده قانونی قابل برکناری هستند.

قانون فدرال رزرو (12 U.S.C. § 242) بیان می‌کند که یک حاکم فدرال رزرو «ممکن است توسط رئیس‌جمهور با دلیل موجه برکنار شود». این عبارت به ظاهر ساده، وزن حقوقی عمیقی دارد که عمدتاً از طریق یک پرونده تاریخی در دیوان عالی تفسیر شده است: Humphrey's Executor v. United States (1935).

پرونده Humphrey's Executor v. United States (1935)

این حکم دیوان عالی برای درک محدودیت‌های قدرت رئیس‌جمهور در برکناری رؤسای نهادهای مستقل، بنیادین است. این پرونده مربوط به تلاش پرزیدنت فرانکلین روزولت برای برکناری ویلیام هامفری از کمیسیون تجارت فدرال (FTC) بود. هامفری، یک جمهوری‌خواه محافظه‌کار، با سیاست‌های «نیو دیل» روزولت مخالف بود و روزولت او را با استناد به اختلافات سیاستی برکنار کرد.

دیوان عالی به اتفاق آرا علیه روزولت رأی داد و یک تمایز حیاتی ایجاد کرد:

• مقام‌های صرفاً اجرایی: رؤسای جمهور قدرت نامحدودی برای برکناری مقاماتی دارند که وظایف صرفاً اجرایی انجام می‌دهند (مانند اعضای کابینه).
• مقام‌های شبه‌تقنینی/شبه‌قضایی: رؤسای جمهور قدرت نامحدودی برای برکناری مقامات نهادهای مستقل که وظایف شبه‌تقنینی (قاعده‌گذاری) یا شبه‌قضایی (قضاوت اداری) انجام می‌دهند، ندارند. این مقامات تنها «با دلیل موجه» قابل برکناری هستند.

دادگاه تشخیص داد که عملکردهای FTC «شبه‌تقنینی و شبه‌قضایی» بوده و بنابراین، کمیسرای آن «مقام‌های صرفاً اجرایی» نبودند. این رویه مستقیماً در مورد فدرال رزرو نیز صدق می‌کند، چرا که این نهاد وظایفی فراتر از امور اجرایی محض انجام می‌دهد، از جمله تعیین سیاست‌های پولی (شبه‌تقنینی) و نظارت بر بانک‌ها (شبه‌قضایی).

تفسیر «دلیل موجه»

چه چیزی به عنوان «دلیل موجه» برای برکناری تلقی می‌شود؟ حقوقدانان و تفسیرهای قضایی گذشته معمولاً آن را به موارد زیر محدود می‌کنند:

• عدم کارایی: فقدان تخصص یا توانایی اثبات‌شده برای انجام وظایف.
• غفلت از وظیفه: کوتاهی در انجام مسئولیت‌های رسمی.
• تخلف در مسئولیت: سوءرفتار، فساد، یا اعمال غیرقانونی مرتبط با وظایف رسمی.

نکته حیاتی این است که «دلیل موجه» به‌طور مداوم به‌گونه‌ای تفسیر شده که شامل اختلافات سیاستی یا نارضایتی رئیس‌جمهور از تصمیمات اقتصادی یا نظارتی رئیس یک نهاد مستقل نمی‌شود. اگر رئیس‌جمهور می‌توانست رئیس فدرال رزرو را صرفاً به دلیل مخالفت با تصمیمات نرخ بهره برکنار کند، کل اصل استقلال فدرال رزرو از بین می‌رفت.

واقعیت‌های سیاسی و نهادی یک تلاش برای برکناری

حتی اگر یک رئیس‌جمهور تلاش کند رئیس فدرال رزرو را بر اساس اختلافات سیاستی برکنار کند، این اقدام بلافاصله جرقه‌ای برای یک بحران شدید قانونی و نهادی با پیامدهای گسترده خواهد بود.

سناریوهای احتمالی و عواقب آن‌ها:

1. برکناری مستقیم و چالش حقوقی:

   • اقدام رئیس‌جمهور: رئیس‌جمهور یک دستور اجرایی یا نامه‌ای برای برکناری رئیس فدرال رزرو صادر می‌کند.
   • واکنش رئیس فدرال رزرو: احتمالاً رئیس فدرال رزرو با استناد به غیرقانونی بودن برکناری، از ترک پست خودداری می‌کند. این امر وضعیتی بی‌سابقه ایجاد می‌کند که در آن دو نفر مدعی ریاست قانونی بر فدرال رزرو هستند.
   • نبرد حقوقی: موضوع قطعاً مستقیماً به دیوان عالی خواهد رفت. با توجه به رویه محکم پرونده Humphrey's Executor، اکثر کارشناسان حقوقی معتقدند چنین تلاشی باطل اعلام خواهد شد.
   • تأثیر اقتصادی: بلاتکلیفی ناشی از چنین اختلافی، شوک‌های شدیدی به بازارهای مالی وارد می‌کند و احتمالاً منجر به نوسانات شدید، خروج احتمالی سرمایه از دلار و بحران اعتماد به حاکمیت اقتصادی ایالات متحده خواهد شد.
   • آسیب نهادی: حتی در صورت عدم موفقیت، این تلاش به وجهه استقلال فدرال رزرو آسیب جدی می‌زند و بانک مرکزی را سیاسی می‌کند، که می‌تواند اثربخشی تصمیمات سیاستی آینده آن را کاهش دهد.

2. استعفا تحت فشار:

   • اگرچه رئیس‌جمهور نمی‌تواند قانونی رئیس فدرال رزرو را به دلایل سیاستی اخراج کند، اما فشارهای سیاسی شدید تئوریکاً می‌تواند منجر به استعفای رئیس شود. با این حال، رئیسی که مصمم به حفظ استقلال فدرال رزرو است، ممکن است چنین استعفایی را به منزله تسلیم شدن بداند که رویه‌ای خطرناک ایجاد می‌کند.
   • جروم پاول بارها بر استقلال فدرال رزرو و تعهد به وظایف خود تأکید کرده است، که نشان می‌دهد احتمالاً در برابر دخالت‌های سیاسی ناروا مقاومت خواهد کرد.

3. عدم انتصاب مجدد:

   • این مستقیم‌ترین و قانونی‌ترین راه برای تأثیرگذاری رئیس‌جمهور بر ریاست فدرال رزرو است. وقتی دوره چهار ساله ریاست به پایان می‌رسد، رئیس‌جمهور اختیار دارد رئیس جدیدی معرفی کند یا فرد فعلی را ابقا کند. این روشی است که رؤسای جمهور معمولاً برای همسو کردن رهبری فدرال رزرو با ترجیحات سیاستی خود استفاده می‌کنند. دوره فعلی ریاست جروم پاول در می ۲۰۲۶ به پایان می‌رسد.

موضع تاریخی دونالد ترامپ در قبال جروم پاول

دوران ریاست‌جمهوری دونالد ترامپ با انتقادات مکرر و تند از فدرال رزرو و به‌ویژه جروم پاول همراه بود. ترامپ اغلب فدرال رزرو را برای کاهش نرخ بهره تحت فشار قرار می‌داد، به‌خصوص در دوران رونق اقتصادی، با این استدلال که نرخ‌های بالاتر مانع رشد اقتصادی شده و دلار را به ضرر صادرات ایالات متحده تقویت می‌کند.

• انتقادات کلیدی:
  • افزایش نرخ بهره: ترامپ بارها افزایش نرخ بهره توسط فدرال رزرو را «مضحک»، «دیوانه‌وار» و «بزرگترین تهدید من» خواند. او استدلال می‌کرد که فدرال رزرو با سرعت زیادی نرخ‌ها را بالا می‌برد و به اقتصاد آمریکا آسیب می‌زند.
  • انقباض کمی (Quantitative Tightening): کاهش ترازنامه فدرال رزرو نیز خشم او را برانگیخت، زیرا معتقد بود این کار شرایط مالی را به‌طور غیرضروری محدودتر می‌کند.
  • تأثیر بر موفقیت سیاسی: ترامپ صراحتاً سیاست‌های فدرال رزرو را به جایگاه سیاسی خود مرتبط می‌کرد و معتقد بود بانک مرکزی در حال تضعیف دستاوردهای اقتصادی اوست.

این اظهارات عمومی، در حالی که بازتاب‌دهنده ناامیدی یک رئیس‌جمهور بود، تنش بین تمایلات سیاسی برای نتایج اقتصادی و مأموریت بانک مرکزی برای ثبات قیمت‌ها و حداکثر اشتغال (مستقل از چرخه انتخابات) را برجسته کرد. اگرچه ترامپ برکناری پاول را مد نظر داشت، اما در نهایت طی دوره اول خود چنین اقدامی را به دلیل موانع قانونی و سیاسی قابل توجه دنبال نکرد.

نقش بازارهای پیش‌بینی در ارزیابی این احتمال

بازارهای پیش‌بینی مانند پلی‌مارکت (Polymarket)، نظرات افراد زیادی را تجمیع کرده و اطلاعات و دیدگاه‌های متنوع را به احتمالات عددی تبدیل می‌کنند. وقتی بازاری احتمال بالایی برای «اخراج پاول توسط ترامپ» نشان می‌دهد، به این معنی است که تعداد قابل توجهی از شرکت‌کنندگان معتقدند این رویداد محتمل است، یا به این دلیل که:

• تفسیر قانونی: آن‌ها معتقدند ترامپ ممکن است بدون توجه به قانونی بودن، اقدام به این کار کند یا اینکه فضای قانونی ممکن است بازتفسیر شود.
• فشار سیاسی: آن‌ها سناریویی را پیش‌بینی می‌کنند که در آن فشار سیاسی عظیم منجر به استعفای پاول شود.
• اطلاعات نادرست/خوش‌بینی مفرط: بخشی از معامله‌گران ممکن است بیشتر تحت تأثیر گرایش‌های سیاسی باشند تا تحلیل‌های عینی.

در مقابل، احتمالات پایین نشان‌دهنده درک جمعی از موانع قانونی و نهادی جدی است. نوسانات در این بازارها اغلب تحت تأثیر موارد زیر است:

• اظهارات عمومی: نظرات جدید ترامپ یا مشاورانش در مورد فدرال رزرو.
• داده‌های نظرسنجی: تغییر در شانس پیروزی در انتخابات ریاست‌جمهوری.
• تحلیل‌های حقوقی: بحث‌ها یا تفسیرهای حقوقی جدید از سوی کارشناسان.
• شرایط اقتصادی: تغییرات در تورم، بیکاری یا نرخ بهره که ممکن است واکنش‌های شدیدتر ریاست‌جمهوری را برانگیزد.

این بازارها به عنوان یک فشارسنج پویا عمل می‌کنند که نه تنها امکان تئوریک، بلکه اراده سیاسی ادراک‌شده و ریسک مرتبط با چنین اقدام اجرایی بی‌سابقه‌ای را منعکس می‌کنند. آن‌ها قانونی بودن برکناری را پیش‌بینی نمی‌کنند، بلکه احتمال تلاش برای آن و موفقیت احتمالی آن از طرق مختلف (از جمله استعفا تحت فشار) را نشان می‌دهند.

فراتر از ریاست: نفوذ گسترده‌تر رئیس‌جمهور بر فدرال رزرو

حتی بدون قدرت برکناری فوری رئیس فدرال رزرو، یک رئیس‌جمهور همچنان نفوذ قابل توجهی بر جهت‌گیری بلندمدت این نهاد دارد. این نفوذ عمدتاً از طریق موارد زیر اعمال می‌شود:

• انتصاب اعضای شورای حکام: رئیس‌جمهور می‌تواند با ایجاد هر جای خالی، حکام جدیدی منصوب کند. با دوره‌های ۱۴ ساله، این موقعیت‌ها زیاد پیش نمی‌آیند، اما طی دو دوره، یک رئیس‌جمهور می‌تواند اکثریت شورا را منصوب کند. این انتصابات، ترکیب ایدئولوژیک و گرایش‌های سیاستی فدرال رزرو را برای سال‌ها شکل می‌دهند.
• انتصاب مجدد رئیس: همان‌طور که اشاره شد، رئیس‌جمهور انتخاب می‌کند که پس از پایان دوره چهار ساله، رئیس فعلی را ابقا کند یا فرد جدیدی را از میان اعضای شورای حکام معرفی نماید.
• فشار عمومی و گفتگو: اگرچه از نظر قانونی الزام‌آور نیست، اما انتقادات و گفتگوهای مداوم عمومی از سوی رئیس‌جمهور می‌تواند بر فدرال رزرو فشار وارد کرده و درک عمومی از سیاست‌های آن را تحت تأثیر قرار دهد.

اصل تزلزل‌ناپذیر استقلال

به‌طور خلاصه، احتمال برکناری قانونی رئیس فدرال رزرو توسط رئیس‌جمهور ایالات متحده به دلیل اختلافات سیاستی، تحت تفسیرهای فعلی قانون اساسی و قوانین موضوعه، بسیار ناچیز و در حد غیرممکن است. رویه قضایی Humphrey's Executor یک محافظ قدرتمند برای استقلال نهادهای فدرال مانند فدرال رزرو است. تلاش برای برکناری ناگزیر به یک برخورد عمیق در قانون اساسی منجر می‌شود؛ نبردی حقوقی که اکثر کارشناسان معتقدند رئیس‌جمهور در آن بازنده خواهد بود و موجب اختلالات شدید اقتصادی و نهادی می‌شود.

در حالی که یک رئیس‌جمهور می‌تواند فشار وارد کند، بر انتصابات تأثیر بگذارد و در نهایت رهبر فدرال رزرو را پس از پایان دوره‌اش انتخاب کند، برکناری فوری و «با دلیل موجه» یک رئیس وقت بر سر اختلافات سیاست پولی، فراتر از قدرت ریاست‌جمهوری باقی می‌ماند. این ساختار برای محافظت از یکپارچگی و ثبات بانک مرکزی کشور در برابر تمایلات سیاسی زودگذر طراحی شده است. بنابراین، احتمالات منعکس‌شده در بازارهای پیش‌بینی باید در چارچوب این فضای پیچیده حقوقی و نهادی درک شوند، که هم تمایلات سیاسی و هم موانع بزرگ بر سر راه تحقق آن‌ها را در نظر می‌گیرد.